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城投公司参与土地一级开发模式探析
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城投公司参与土地一级开发模式探析

城投公司是地方政府的投融资平台,肩负着为政府融资推进城市基础设施建设,高效经营政府授权的资产和到期偿还债务三大任务,城投公司在为加快城市建设步伐发挥了重要作用。作为政府投融资平台,各地城投公司肩负的融资压力巨大,特别是偿债压力越来越大,为了增强城投公司的再融资能力,各地政府都在设法为城投公司注入新的资产,培育其自身造血功能。由于城投公司投资领域的特殊性,将相关土地增值收益用于平衡城市基础设施建设投资,是目前各地较普遍的做法。
  
  一、城投公司与土地一级开发
  
  所谓一级土地开发,是指在城市土地出让前,对土地进行整理投资开发的过程。具体来说,就是按照城市规划功能、竖向标高和市政地下基础设施配套指标的要求,由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设,按期达到土地出让标准的土地开发行为。土地一级开发是土地出让前的运作方式,开发的主体应是当地政府或由当地政府指定的土地开发企业,而土地一级开发的结果是要使“生地”成为“熟地”,达到出让的标准。
  
  在大多数城市主要是由政府来操作,也有政府委托企业来做,政府负责管理和监督,或者由国有企业或事业单位性质的土地储备机构来做。一般来说,土地一级开发可由土地储备机构主导,负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。在这种情况下,开发企业仅仅是作为土地储备机构的受托人,具体执行一级开发相关事务,开发企业的管理费(利润率)为开发成本的2%。由开发企业自行负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施的,利润率为开发成本的8%。在国土部、财政部和中国人民银行2007年11月19日联合发布的《土地储备管理办法》中,“政府全面接管一级土地市场”已露端倪,办法明确指出了土地储备的目的:供应和调控城市各类建设用地的需求,确保政府主导土地一级开发。
  
  城投公司参与土地一级开发,总的来说可以分为两类,一类是政府将土地储备的职能直接赋予城投公司,比如上海、重庆等市政府直接赋予城投公司城建土地储备中心的职能,用土地储备收益来平衡城市建设的资金缺口;另一类是由城投公司受土地储备中心委托,代理进行土地一级开发,同时政府明确该地块实现的土地增值收益定向用于城市基础设施建设项目的投资平衡,城投公司无土地储备职能,相当于土地储备中心的土地一级开发代建单位。
  
  由于政府将土地储备的职能直接赋予城投公司尚无明确的法规政策支持,因此,本文主要探索不具备土地储备功能的城投公司土地一级开发的主要模式。
  
  二、城投公司参与土地一级开发模式一:政府公司分成模式
  
  通过研究,我们发现,目前有海口城投、云南城投、中天城投、绵世股份等几家公司采取分成模式,而且运作的较为成熟,我们以海口城投为例,重点探析城投公司参与土地一级开发的政府公司分成模式。土地一级开发是资金密集行业,参与土地开发必须要解决资金问题。对此,海口城投提出如下构想:“封闭运作,分段开发,多渠道融资,逐步回收资金”。
  
  (一)与政府签订土地一级开发协议,明确收益分成模式
  
  依据《海南省人民政府关于规范企业参与土地成片开发的通知》,土地开发商的分成收益最高为70%。城投公司通过与政府协商,签订土地一级开发协议,明确分成比例,获得分成权,由此奠定融资基础。
  
  (二)与原土地使用者签订协议,通过赋予其“期权”方式降低前期开发资金需求量
  
  土地一级开发资金主要用于征地补偿、房屋拆迁、土地平整、基础设施配套、税费支出等,其中征地拆迁费用占总资金量的50%以上。征地拆迁工作往往是难点问题,原因在于给予原土地使用者的拆迁补偿费用远远低于政府出让土地获得收益,很大程度上损害了原土地使用者的权益,导致原土地使用者产生敌对情绪,增加拆迁难度。针对此问题,海口城投公司提出一种新设想,即赋予原使用者一定比例土地“招、拍、挂”收益分成权(期权)方式,来保障其合法权益。这种方式改变了预先支付征地拆迁费的通行作法,既避免了前期拆迁补偿资金的沉淀,又最大限度保障了原土地使用者权益,有利于推动拆迁工作顺利进行。
  
  (三)拓展多渠道的融资方式,筹措一级开发所需资金
  
  与政府签订的土地一级开发协议保证了土地开发项目具有稳定收益,加上项目封闭运作,为多渠道融资创造了可能:
  
  1、财政拨款与政府协商从财政预算中拨出一定数量资金,作为启动资金,推动项目进行。
  
  2、开行贷款国家开发银行是直接从事政策性融资活动的金融机构。根据国家有关支持土地储备贷款的规定,土地一级开发贷款为土地储备贷款,使用期限2年,要求自有资金投入不低于30%。海口城投历年来同开发银行建立了良好合作关系,可以就土地开发项目向开发银行申请一定比例土地储备贷款。
  
  3.商业银行贷款土地一级开发具有稳定的收益,银行放贷是建立在国有土地出让收入担保基础上的,因此银行放贷的资产呆账、坏账风险小,城投公司可以用“分成权”质押向商业银行申请贷款。
  
  4.债券融资通过发行企业建设债券,进行债券融资。债券融资具有成本比较低、期限长、使用灵活等特点,可以筹集规模较大的资金,国内多家城投公司也成功发行了企业建设债券。但是债券融资发行条件严格,竞争激烈,需要城投公司对土地开发项目进行整合策划,争取土地开发债券发行。
  
  此外,股权融资、土地资产证券化,信托融资等渠道,可以使城投公司可以筹措到足够的资金,参与土地一级开发,获得土地收益分成,补偿基础建设资金。
  
  (四)对政府分成模式的总结
  
  在政府与公司分成模式中,分成比例和土地市场恰恰是两个焦点问题。由于涉及到土地出让金的管理,分成模式可能导致企业获利过多的问题(特别是在所拍地块价格较高时),其合规性有待明晰,此外,部分城市房价过快而引发的房地产调控政策,不时冲击着土地市场,这也增加了城投公司参与土地一级开发的风险。
  
  三、城投公司参与土地一级开发模式二:固定收益率模式
  
  2009年一季度,通过实施重大资产重组,黑牡丹由一家生产牛仔布的纺织工业企业,新增常州市新北区城市综合功能开发业务,成为常州新区和常州市的投资、融资、建设平台,即行使常州市城投公司的职能。
  
  (一)新北区万顷良田项目
  
  1、项目委托方
  
  常州市新北区人民政府指定新北区农林局作为本项目的具体牵头单位。
  
  2、委托内容
  
  万顷良田建设工程(试点)所涉及的拆迁、安置及拆迁后的土地整理、基础设施建设。
  
  3、公司收益模式
  
  公司与新北区政府签署《新北区万顷良田工程建设委托协议》。黑牡丹承接工程所涉及的拆迁、安置及土地整理、基础设施建设工作,按项目建设成本10%的获得工程收益。
  
  (二)常州北部新城高铁片区项目
  
  黑牡丹公司除了参与获得稳定收益的项目,也参加一些既有稳定收益,又参与分成的项目开发,如常州北部新城高铁片区项目。
  
  黑牡丹与常州新北国土储备中心签署了《常州北部新城高铁片区土地前期开发委托合同》。合同约定,黑牡丹负责合同约定的标的地块约17.5平方公里,土地用途主要为住宅、商业、办公。其中核心地块前期开发投资总额约为55亿元。而公司将获得下述收益:该地块土地前期开发总成本10%的工程收益,并与区政府、管委会对该地块土地出让净收益按照50%:50%的比例进行分成。
  
  (三)对固定收益率模式的总结
  
  固定收益率模式使得城投公司增加了一种收入稳定,回报预期良好,风险较小的盈利模式,可以进一步完善和增强城投公司的城市综合功能开发能力,给公司带来较好的经济效益,促进城投公司进入良性循环轨道。尤其是第二种方式,即既享有固定收益,又参与分成的模式确保城投公司获得持续收入,形成稳定偿债来源。

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