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城市化进程中的土地之殇——议如何解决土地与城市建设的制度化冲突
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城市化进程中的土地之殇——议如何解决土地与城市建设的制度化冲突

   【摘要】从20世纪90年代末开始,伴随着土地储备制度的渐入佳境,我国城市化进程进入了明显提速阶段,然而表面上良性的循环路径因为可能的地方土地财政的风险冲击,受到了广泛的质疑。本文通过松散的倒论架构,以土地财政为起点,论述土地储备与城市基础设施建设的互动与冲突,最终站在城投公司的视角,探讨城市扩张与发展的协调之道。
  
  从上个世纪90年代末开始,我国的城市化进程明显提速,成为经济高速增长的引擎之一。在这一轮城市扩张中,地方政府发挥了主导作用,土地则扮演了举足轻重的角色,它已介入国民经济和社会发展的全过程。本文尝试从土地出发,解析城市化进程中土地资源行政性配置的制度要素,以及土地储备与城市扩张的互动机制问题,并以融资平台视角出发提出更好地建立和完善城市规划与土地储备弹性匹配的政策性建议。
  
  1、土地财政是一种复杂机制的必然结果
  
  土地作为地方政府手中的最重要的生产要素,在我国市场化转型过程中逐渐成为城市基础设施建投投融资的关键组成部分。
  
  在中共中央十三大报告中明确指出土地是一种可作交换的重要的生产要素之后,深圳特区率先进行了城市土地有偿出让的试点。同时,七届人大第一次会议通过了《宪法》修正案,将土地不得流转的条款修改为“土地使用权可以依照法律规定转让”,这为城市土地有偿使用制度的建立提供了法律保障,也推动了全国范围内开展土地有偿使用的序幕。此后,《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相继出台,逐渐建立了城市土地有偿使用制度,形成了包括土地一级市场开发、土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止等在内的土地次级市场,这些构成了中国城市土地市场的基本框架。
  
  在土地有偿使用制度逐渐被政府、企业、个人所接受的情况下,我国土地交易市场迅速成长,但在“三无”时期的土地使用制度,给土地市场的健康成长埋下了许多隐患,在“多头供地”的市场背景下,政府缺乏有效的宏观调控手段来保证土地市场平稳成长,在此背景下,上海市于1996年成立了第一家土地收购储备机构-上海市土地发展中心,1997年8月,杭州成立了土地储备中心,并在2000年正式公布了《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》和《杭州市土地储备实施办法》,对城市农转非新增土地以及城区内存量土地实行统一收购、储备、出让的过程。建立土地统一收购储备制度是盘活城镇内部存量土地和置换城镇内部低度利用的土地,增加城市化进程中建设用地的有效供给量,解决城市化进程中建设用地对耕地的需求量与可供量之间矛盾的有效途径,也是规范土地市场、促进国企改革、解决土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题的必然选择。
  
  土地有偿使用和储备制度的形成是城市化过程中的必须路径,但是土地收益成为城市基础设施建设主要或重要资金来源的压力则源于分税制形成的地方政府的权责失衡。1994年,国家正式实行“分税制”改革,建立了社会主义市场经济发展要求的新型财税制度,这一改革使地方政府收支边界清晰化,各地区成为相对独立的“区域经济体”。改革之后,中央财政收入占全国财政收入比重大体保持在50%至55%之间,如果加上中央掌握的社保基金和垄断央企的利润,中央政府集中了全国近60%的财政资源,地方政府仅占40%多一点。在事权划分上,中央承担约20%的事权,地方政府承担近80%。财权与事权不匹配,需要更多的行政人员,造成了地方政府财力严重不足。然而偏向经济内容的地方政府政绩考核制度,将地方政绩与GDP挂钩,更加导致地方政府之间的恶性竞争。为了推动区域经济发展和城市化进程,作为责任主体的地方政府在开发和供应城市基础设施等地方性公共产品方面具备天然的积极性。由于公共产品在投资回报方面的特性,地方政府自然而然地产生了相应的资金需求,在这样的冲突环境之下,土地自然而然以第二财政的形式成为城市基础设施建设的最佳融资渠道之一。
  
  2、土地的城市化,而非人口的城市化
  
  中国社科院9月发布的首部国际城市蓝皮书《国际城市发展报告2012》指出,2011年中国的城镇人口比例达到51.27%,城镇化率超过50%,从统计学意义上,中国已成为“城市化”国家。预计到2020年,中国城市化率将达55%。
  
  90年代末以来城市化的提速,在一定程度上反映了工业高度化后城市化与工业化相匹配的客观要求,实质上则是政府主导的城市规模的外延扩张的结果。从财政意义上来说,土地本身的固定性和不可移动性决定了土地财政收入的增加在很大程度上是以城市扩张为代价而获得的,地方政府通过土地运作来实现城市基础设施的投融资必然会导致城市面积的迅速增加。由于土地储备本身于中国而言也是一个新生事物,在机构设置和政府运作方面存在不同的模式(政府主导、市场主导、政府市场协作),因此针对不同地方,土地形成财政的方式也有所不同:地方政府通过土储机构或委托相关企业对土地进行收购和供应的价差获取直接土地收益,仅仅算是土地财政的初级形态;而更多地是地方政府借助于土地的市场稳定和资源稀缺性,通过设立城市投融资平台,注入土地资源或类似承诺,进行信用、担保或抵押性融资,才是土地财政的高级形态。当然,这种实质上存在较多法律漏洞的土地财政形式依赖于两个条件:价值稳定和规模稳定。首先,房地产价格要保持稳步上涨,才能够为土地价值提供基本保障。其次,地方政府要不断扩大圈地规模,以保持自有土地资源的一定规模,这也是融资提供方的风险控制要求。基于此,推进城市化的要求和土地财政形式会驱动地方政府不断进行土地储备,且储备规模越来越大。同时城市土地价格的持续上涨预期带来了存量土地的囤积现象,要保持储备规模往往依赖于增量土地的形成,由此城市建制区的面积不断扩张,换言之,土地财政驱动中国的城市化走上了最粗放的空间扩展之路。有研究表明,在中国的城市化突飞猛进的时期,中型城市的人口密度实际是在降低的(至少是户籍人口)。这样的城市建设当然是见物而不见人。土地财政的初衷是服务于城市建设的,但在现有官员政绩指标体系激励下,城市建设本身就已经变质为官员追求政绩的一个工具。从城市建设中,官员希望获得仅仅是GDP增长速度和财政收入,而高速扩大土地储备、扩张城市规模,乃是实现GDP和财政收入快速增长的捷径。至于民众的生活是否因此而幸福,在官员眼里,根本就是无关紧要的问题。即便城市的快速扩张导致民众的幸福感下降。
  
  过去二十多年中国城市化过程,只能说是城市建筑物的快速构筑过程,而根本不存在一个相应的城市社会秩序、精神秩序建设过程。甚至可以说,快速的城市扩张瓦解了原有的城市社会秩序和精神秩序,又让新的秩序根本无从生长、发育,现在的城市完全处于社会秩序与精神秩序的真空状态,这是人们普遍陷入焦虑状态的根源。同时,土地财政推动的城市化过程也扩大了社会内部的贫富分化。城市在空间上高速扩张的基础是政府利用手中的权力,以低廉价格进行大规模拆迁或者征收农民土地。由此,土地增值的收益首先落入政府手中。政府控股的那些城市投资公司的资本金就来自于这些土地收益,而这些收益本来应当属于城市房屋原来的所有者或者土地。因此,土地储备过程是一次财富的大规模转移过程,社会中低收入人群本来可以获得的收益被剥夺了。更进一步,为了保持城市在空间上不断扩张的趋势,政府倾向于通过各种手段人为地推动房价持续上涨。房价持续上涨的过程,当然也是不同人群的收入差距持续拉大的过程。在当今城市,房地产恐怕是贫富差距的主要制造因素。房价上涨越快,城市内部贫富差距、以及城市居民与乡村居民财富的差距也就会越大。
  
  3、城市化与土地储备循环机制的现实约束
  
  以一种纯理论的假设视角来透视城市化过程与土地储备之间的联动关系,两者之间或许存在着一种循环嵌合的互动机制:土地储备一方面能够极大地补充地方政府在城市基础设施方面的投入,另一方面则能够针对城市规划进行合理的建设用地的储备,从而加速城市化进程;现有城市化的不断推进使得城市迅速扩张和城市存量土地持续增加,同时土地市场的行政垄断推动地价平稳发展进而保证了土地储备作用的继续发挥。然而,这种看似合理的互动结构却存在着一些不可回避的现实矛盾--土地的空间有限性和土地储备的融资可得性。
  
  城市作为一种空间的要素集中点,范围的局限性是其进行土地运作的天然屏障。由于土地储备的周期特征和存量土地的囤积现状,地方政府需要不断进行城市扩张才能实现经济增长与土地运作的相互支撑,然而耕地红线的约束以及地方政府对城市基础设施的盲目建设,部分城市已经出现购买落后地区土地指标的呼吁。
  
  城市土地储备制度,是指在以政府为主导、市场化运作为原则,由城市政府委托的专业的运营机构通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式,将符合土地储备要求的土地集中管理,并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发,在完成了房屋的拆迁、土地的平整、市政基础设施的建立等一系列前期开发工作后,根据城市土地出让年度计划,有计划地将土地投入市场的制度。土地储备制度是近年来土地制度创新中的一大热点,和其他所谓创新一样,也是经由地方试点到统一规范的脉络最终得到确认。但是,土地在整个储备过程中的前期开发涉及的相关活动,必然需要有一定规模的资金支持才能完成。土地储备资金是指由财政注入土地储备机构的资金和拨付的宗地成本补偿,以及土地储备机构利用政府信用或土地资产向金融机构融资等方式筹集的,专项用于土地收购、开发整理、储备管理等方面的资金。一般在土地储备制度建立时,政府财政拨给一部分资金作为资本金或周转资金。由于政府财力有限,这种拨款一般都是一次性的,主要作为土地储备制度实施的启动资金或周转资金,对于土地收购储备所需的巨额资金来说只是杯水车薪。然而土地储备在制度安排上的缺陷,使得其融资基础存在一定的障碍。首先,土地储备机构的主体地位没有明确的法律承认。土储机构的成立主要是依据政府命令进行设立,类似于政府派出机构,而法律地位在相关法律(《房地产管理法》、《土地管理法》)中无法找到。其次,土储融资行为的合规性模糊不清,从一般运作来看,土地储备是一种政府全额财政行为,依赖于纯粹的市场化融资方式似乎也不是一种合规性清晰的活动。
  
  此外,目前向商业银行贷款是土地储备最重要的融资方式,也是各地政府为完成城市化建设目标,实现财政收入的主要资金来源。然而土地储备贷款在形式上仍然是一种短期行为模式,与城市基础设施建设的周期特点存在一定的时间冲突,而且土储贷款担保之中的土地使用权的类型形式尚存在质疑,这些都是利用土地储备融资补充城市化建设的一些潜在风险,如不合理控制,可能导致一些较为严重的后果。
  
  由此来看,土地储备与城市化之间的良性循环取决于对风险的合理控制以及契合节点上的协调,既要保证土地储备融资渠道的畅通,又要通过对城市更多空间资源和存量资源的利用来释放土地财政的风险。
  
  4、城投公司视角的冲突解决之道
  
  土地财政的直接支出对象往往是城市基础设施,因此不管土储融资的形式和主体,融资平台始终是土地储备与城市化这两种过程中的重要角色。针对融资平台,其主要职能目标应当是为城市发展提供相匹配的产品和服务,而土地往往以形成收益之后的财政补贴方式或融资担保资源注入的形式成为其运作资金的主要组成部分,甚至融资平台往往被赋予土地储备机构的行政性职能而参与到土地一级开发的过程之中。因此,要实现土地储备与城市规划的协同互动,就可以从融资平台这一角色开始。
  
  首先,作为城市基础设施投融资平台,其经营运作内容与城市规划和建设目标紧密结合,在一定程度上算是城市化建设的主要参与者,其对城市建设资金缺口了解较为清楚,如果适度参与进行土地资源的开发,往往能够积累城市建设与土地储备的联接经验,从而保持土地储备和城市建设的市场化形式的协调,防止土地储备与城市化之间不断扩大的风险暴露。
  
  其次,作为未来城市经营的主体,要试图摆脱城市面积不断扩张的不良影响,应该积极发掘城市其他空间资源,对城市进行深度经营的同时延伸城市的再生资源链条,从而以一种替代模式更有效地解决城市基础设施建设的内容丰富性和资本性要求。
  
  最后,城投公司始终不是把握土地储备和城市发展的主角。站在一个第三方的客观角度,城投公司应当通过自身市场经验和观察来判断土地储备发展与城市扩张的可控范畴,结合与地方政府的密切关系,合理进行城市规划和土地储备方面的建议上陈,这应当是所有政府行政职能与市场形式联结机构都必须考虑的自身要求,做一个将市场意识输入政府行为,协助政府引导市场行为的顾问角色。

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